Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge si prefigge di attuare il diritto di asilo, così come previsto dall'articolo 10, terzo comma, della Costituzione, che stabilisce che lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, «ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge». A tutt'oggi, fatta eccezione per talune norme introdotte con la legge 30 luglio 2002, n. 189, che regola l'immigrazione nel nostro Paese, manca nel nostro ordinamento la legislazione organica sul diritto d'asilo prevista dal citato articolo 10, terzo comma, della Costituzione. La legge 24 luglio 1954, n. 722, di esecuzione della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, relativa allo statuto dei rifugiati, ha introdotto nell'ordinamento italiano le prime norme in materia di attuazione del diritto di asilo. Nel 1990, con la «legge Martelli» (decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39), in considerazione dei profondi cambiamenti avvenuti nella parte orientale del continente europeo e della sostanziale trasformazione dell'Italia da Paese di transito di esuli a nazione ove gli stessi possono stabilire permanentemente la loro dimora, si è pervenuti a una ridefinizione dell'istituto dell'asilo per adeguarlo alle nuove circostanze di carattere interno e internazionale.
Tuttavia, le modalità con cui queste ultime norme furono introdotte - compendiate in un unico articolo di un decreto-legge - non permisero di realizzare una completa disciplina dell'istituto. L'esperienza finora acquisita ha rivelato l'inadeguatezza dello stesso concetto tradizionale di asilo di fronte a fenomeni di grave emergenza che si possono verificare in Paesi confinanti con il nostro Paese, come nel caso della ex Jugoslavia, ovvero
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in Paesi più lontani, che per la particolare gravità degli eventi hanno determinato la necessità di apprestare misure umanitarie.
Nell'elaborazione della proposta di legge sono state tenute presenti le proposte presentate dal Consiglio italiano per i rifugiati. Sono state, altresì, recepite talune indicazioni del «Tavolo Asilo», che, sotto il coordinamento dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) raggruppa tutti i principali enti di tutela italiani. Per quanto concerne specificamente i temi dell'accoglienza e del trattenimento dei richiedenti asilo, la proposta di legge tiene in considerazione le linee tracciate nel rapporto della «Commissione De Mistura».
L'iniziativa si propone di conferire una disciplina organica all'istituto dell'asilo che, sviluppandosi secondo i princìpi dettati dall'articolo 10, terzo comma, della Costituzione, assicuri la protezione della persona in aderenza agli obblighi derivanti dalle convenzioni e dagli accordi internazionali sottoscritti dall'Italia, nonché in aderenza alle recenti normative comunitarie. Le principali innovazioni contenute nel provvedimento sono inoltre ispirate a obiettivi di razionalizzazione e di miglioramento del livello di efficienza delle strutture anche mediante opportuni interventi di semplificazione della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato.
Il testo assicura una sostanziale convergenza tra il concetto costituzionale dell'asilo e la definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione di Ginevra attraverso definizioni che si applicano tanto all'«effettivo esercizio delle libertà democratiche», quanto agli «atti di persecuzione» (articolo 4). Tali definizioni rispecchiano letteralmente la direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, sulla qualifica di rifugiato, ancora non recepita nel nostro ordinamento. Sempre in conformità con la direttiva comunitaria la proposta di legge definisce la protezione sussidiaria, in Italia tradizionalmente chiamata «protezione umanitaria» (articolo 3), attribuendo a tale status dei diritti, ove possibile, simili a quelli del rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra (articoli 22, 23 e 24).
Più ancora, la proposta di legge vuole garantire anche al beneficiario della protezione sussidiaria il diritto al ricongiungimento familiare (articolo 23).
Di particolare rilevanza, e per l'Italia del tutto innovativa, è la previsione di un programma di reinsediamento di rifugiati (articolo 7), come auspicato anche dalla Commissione europea che promuove un programma comunitario in questa materia. Il reinsediamento - da sempre previsto dall'UNHCR come una delle possibili soluzioni al dramma dei rifugiati - permette il trasferimento di un determinato numero di rifugiati da Paesi di primo approdo verso l'Italia sulla base di una quota triennale.
Del tutto innovativa è anche la possibilità di richiedere asilo presso le rappresentanze diplomatiche all'estero (articolo 12). Questo strumento ha l'obiettivo di ridurre almeno il numero di persone che arrivano in Italia in modo irregolare e rischioso per la propria vita, attraverso la possibilità di iniziare la procedura di asilo prima dell'ingresso fisico della persona, con il conseguente rilascio di un visto di ingresso, ove vi siano i presupposti.
La proposta di legge contempla una procedura di asilo equa ed efficace (articoli da 11 a 16), nella quale, in procedura unica, vengono verificati tutti gli elementi pertinenti, inclusi quelli della provenienza da cosiddetti «Paesi di origine sicuri» o «Paesi terzi sicuri». Si prescinde, quindi, da qualunque forma di pre-esame, che non produce altro effetto se non quello di appesantire il processo decisionale.
La proposta di legge, pur mantenendo il decentramento delle istanze decisionali introdotte dalla legge n. 189 del 2002 (legge Bossi-Fini), contempla (articoli 8 e 9) una composizione delle commissioni territoriali, nonché della Commissione nazionale per il diritto di asilo, in grado di garantire la perfetta indipendenza politica ed istituzionale, nonché una maggiore professionalità in questa materia così delicata.
In conformità ai princìpi generali dell'ordinamento giuridico nazionale e internazionale,
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la proposta di legge garantisce l'effetto sospensivo del ricorso al tribunale in caso di diniego della richiesta di asilo (articolo 21).
Il sistema di accoglienza per i richiedenti asilo (articoli 10, 12, 13, 14, 15, 16 e 18) riprende sostanzialmente gli aspetti positivi del sistema attuale e quindi il coinvolgimento degli enti locali e degli enti di tutela con un coordinamento e monitoraggio a livello centrale. La proposta di legge, pur rinunciando a qualunque forma di trattenimento del richiedente asilo, garantisce comunque la sua reperibilità durante tutta la procedura.
L'Italia oggi non è come in passato un Paese di transito di rifugiati, ma di insediamento a più lungo termine. È di centrale importanza perciò un programma efficace di integrazione socio-lavorativa e culturale, gestito a livello locale, ma coordinato, monitorato e finanziato a livello centrale dalla stessa struttura competente per il sistema di accoglienza (articolo 24).
Una legge organica sul diritto di asilo deve anche affrontare la dimensione internazionale del fenomeno e tenere conto del fatto che la stragrande maggioranza dei rifugiati nel mondo si trova nelle regioni di origine, che spesso sono i Paesi più poveri. In accordo con gli indirizzi comunitari e dell'UNHCR, la proposta di legge prevede programmi bilaterali e multilaterali per favorire la protezione di rifugiati in tali Paesi, nonché programmi che si inseriscono nella politica estera destinati a combattere le cause di esodo dai Paesi di origine (articolo 27).
La proposta di legge intende valorizzare l'opera delle associazioni e degli enti di tutela e prevede la loro imprescindibile partecipazione nell'attuazione della legge con il riconoscimento di appositi finanziamenti (articolo 28).
Un'ultima ma importante notazione di metodo. La materia oggetto della presente proposta di legge si sovrappone in parte con la materia che è stata delegata al Governo in attuazione di alcune direttive comunitarie. Per il rispetto verso coloro che avevano contribuito ad elaborare la presente proposta di legge è stato mantenuto il carattere organico della medesima, ma è evidente che in relazione allo stato di attuazione della delega si potranno apportare le opportune correzioni al testo in esame in modo da rispettare i due distinti percorsi normativi.
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